Potrebbe essere stravolto in un secondo il mondo del trasporto sanitario e del volontariato di soccorso in Italia. L’avvocato generale della Corte di Giustizia Europea Nils Wahl infatti ha presentato nei giorni scorsi il suo parere sulla fornitura di servizi di trasporto sanitario dato in via prioritaria alle associazioni di volontariato, senza nessuna forma di gara e stabilendo come rimborso finale solo il saldo delle spese effettivamente sostenute per l’esecuzione del trasporto.

Secondo l’avvocato – che rappresenta gli interessi delle istituzioni europee – sono contro il mondo del volontariato: “ritengo – ha scritto Wahl – che uno Stato membro abbia la facoltà di aggiudicare in via prioritaria i servizi di trasporto sanitario ad associazioni di volontariato senza rispettare le norme dell’Unione sugli appalti pubblici solo quando il valore dei suddetti servizi non eccede la soglia di cui alla direttiva 2004/18 e l’aggiudicazione non comporta alcun interesse transfrontaliero”.
Cosa significa? – Se l’alta Corte di Giustizia Europea darà parere positivo alla valutazione di Wahl, tutto il sistema realizzato in Liguria (ma anche in Toscana ed in Emilia Romagna) che garantisce alle associazioni di volontariato senza scopo di lucro una corsia preferenziale nell’assegnazione del servizio, sarà rivoluzione. Bisognerà rimandare a gara tutti i servizi di trasporto. Una situazione che non è minimamente immaginabile, ad oggi.

 

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Il TESTO DELLE CONCLUSIONI DI WAHL

C –    Osservazioni conclusive

62.      Infine, vale la pena di discutere brevemente un ultimo aspetto posto in rilievo dalla Regione Liguria e dall’ANPAS. Secondo tali parti, l’articolo 75 ter LR è espressione del principio di solidarietà, valore fondamentale sancito negli articoli 2 e 18 della Costituzione italiana. Una disposizione quale l’articolo 75 ter LR, a loro avviso, è diretta non solo a limitare la spesa pubblica per i servizi sanitari in questione, ma anche a incoraggiare i cittadini ad impegnarsi in attività caritative e a fornire lavoro di volontariato a beneficio della società nel suo complesso. Sarebbe infatti in applicazione del principio di solidarietà – così argomentano – che la Corte ha dichiarato, nella causa Sodemare, che il diritto dell’Unione non osta a che uno Stato membro consenta ai soli operatori privati che non perseguono fini di lucro di partecipare alla gestione del sistema delle prestazioni sociali, stipulando appalti che attribuiscono il diritto ad essere rimborsati dalle pubbliche amministrazioni per il costo della fornitura dei servizi sociali di natura assistenziale sanitaria e medica.

63.      Sono consapevole del fatto che il perseguimento dell’efficienza economica in un mercato europeo basato su una concorrenza libera e aperta non è fine a se stesso, ma è un mero strumento per raggiungere gli obiettivi per cui l’Unione europea è stata creata (45). Di conseguenza, sono disposto ad accettare che la necessità di promuovere e proteggere uno dei valori fondamentali su cui l’Unione europea è fondata possa, talvolta, prevalere sugli imperativi del mercato interno.

64.      Come l’avvocato generale Mengozzi ha segnalato in conclusioni recenti (46), la solidarietà viene esplicitamente citata nell’articolo 2 TUE tra i valori che sostengono il modello di società europeo quale deriva dai Trattati dell’Unione. Pertanto, il fatto che ad enti quali le associazioni di volontariato di cui all’articolo 75 ter LR sia stata affidata, dal legislatore nazionale, l’importante funzione di promuovere, nella loro sfera di attività, il valore della solidarietà nella società italiana non è – e non può essere – un elemento privo di rilevanza ai sensi del diritto dell’Unione.

65.      Tuttavia, l’importante funzione attribuita alle suddette associazioni non può essere perseguita, a mio avviso, agendo al di fuori dell’ambito delle norme comuni, bensì operando all’interno dei confini delle suddette norme, approfittando delle specifiche norme emanate dal legislatore al fine di sostenere le loro attività.

66.      Per esempio, l’articolo 26 della direttiva 2004/18 dispone che le amministrazioni aggiudicatrici «possono esigere condizioni particolari in merito all’esecuzione dell’appalto purché siano compatibili con il diritto [dell’Unione] e siano precisate nel bando di gara o nel capitolato d’oneri. Le condizioni di esecuzione di un appalto possono basarsi in particolare su considerazioni sociali e ambientali » (47).

67.      Infatti, la Corte ha accettato che valutazioni relative a obiettivi sociali possano essere prese in considerazione dalle amministrazioni aggiudicatrici, quando non comportano discriminazioni dirette o indirette nei confronti dei partecipanti di altri Stati membri e purché siano espressamente indicate nel bando di gara, affinché gli operatori siano a conoscenza della loro esistenza (48).

68.      Anche la dottrina generalmente ritiene che alle amministrazioni aggiudicatrici non possa essere impedito di fare ricorso allo strumento degli appalti pubblici per raggiungere obiettivi di natura pubblica (per esempio, nel settore sociale), a condizione che tali obiettivi siano perseguiti in aggiunta ai (tradizionali) obiettivi economici, che siano rispettati i requisiti procedurali delle direttive dell’Unione e che il risultato sia compatibile con gli scopi di tali direttive (49).

69.      A mio avviso, le disposizioni della direttiva 2004/18 che riguardano, inter alia, le specifiche tecniche (articolo 23), le condizioni di esecuzione dell’appalto (articolo 26), i criteri di selezione qualitativa (articoli da 45 a 52) e i criteri di aggiudicazione dell’appalto (articoli da 53 a 55) offrono alle amministrazioni aggiudicatrici una discrezionalità sufficiente per perseguire obiettivi sociali congiuntamente a obiettivi economici, rispettando al contempo la lettera e lo spirito della direttiva 2004/18. In tale contesto, e purché le suddette norme non siano private della loro efficacia, vi può essere margine per il legislatore nazionale per prendere in considerazione e, ove appropriato, per dare preferenza a fornitori di servizi costituiti come associazioni di volontariato o, più in generale, come enti senza scopo di lucro. Ciò vale a fortiori quando le amministrazioni aggiudicatrici sono vincolate esclusivamente dalle disposizioni della direttiva 2004/18 applicabili agli appalti pubblici che hanno ad oggetto i servizi elencati nell’allegato II B, o dai principi generali che derivano dal diritto primario dell’Unione, in particolare dagli articoli 49 TFUE e 56 TFUE.

70.      Questo è vero nonostante che, con ogni probabilità, le associazioni di volontariato che chiedono un mero rimborso delle spese sostenute, e che sono gestite in modo ragionevolmente efficace, dovrebbero, in linea di principio, essere spesso in grado di prevalere nelle procedure di aggiudicazione pubblica semplicemente in virtù del rapporto costo/efficacia di cui possono beneficiare.

71.      Infine, quanto alla sentenza Sodemare, richiamata dalla Regione Liguria e dall’ANPAS, segnalo che tale sentenza non trattava dell’applicazione delle norme sugli appalti pubblici. Tale causa riguardava il sistema di prestazioni sociali adottato dalla Regione Lombardia, nel quale solo ad enti senza scopo di lucro era concesso di fornire determinati servizi al pubblico quando i costi di tali servizi erano coperti dai pazienti, in tutto o in parte, oppure dalla Regione.

72.      A quanto mi risulta, non vi è stata nessuna aggiudicazione di un appalto di servizi da parte della Regione Lombardia ad uno o più enti specifici tra quelli potenzialmente interessati. Piuttosto, il sistema era aperto e non discriminatorio nei limiti in cui tutti gli enti che soddisfacevano determinati requisiti oggettivi stabiliti dalle leggi applicabili potevano essere ammessi al sistema di prestazioni sociali come fornitori di tali servizi. È in tale contesto che la Corte, avendo preso in considerazione anche gli elementi sociali e di solidarietà su cui il sistema giuridico di prestazioni sociali era fondato, ha giudicato che un siffatto sistema non dava adito a distorsioni della concorrenza tra imprese con sede in diversi Stati membri e non creava un ostacolo alla libertà di stabilimento vietato dall’attuale articolo 49 TFUE.

73.      In conclusione, ritengo che uno Stato membro abbia la facoltà di aggiudicare in via prioritaria i servizi di trasporto sanitario ad associazioni di volontariato senza rispettare le norme dell’Unione sugli appalti pubblici solo quando il valore dei suddetti servizi non eccede la soglia di cui alla direttiva 2004/18 e l’aggiudicazione non comporta alcun interesse transfrontaliero.

74.      In circostanze particolari non è inconcepibile che uno Stato membro possa altresì essere in grado di dimostrare che, nonostante il potenziale interesse transfrontaliero di un appalto (con un valore inferiore alla soglia), vi sono ragioni di interesse generale che possono giustificare una deroga ai requisiti di trasparenza imposti dagli articoli 49 TFUE e 56 TFUE.

75.      Tuttavia, gli articoli 49 TFUE e 56 TFUE e la direttiva 2004/18 ostano ad una disposizione interna – quale l’articolo 75 ter LR – il cui effetto sia quello che alle associazioni di volontariato, senza alcuna forma di gara, venga affidata la fornitura di servizi di trasporto sanitario, indipendentemente dal valore delle aggiudicazioni e dal loro potenziale impatto transfrontaliero.